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    最高法院为什么越来越大?

    时间:2018/11/27 8:01:30信息来源:本站原创作者:佚名点击: 【字体:

    作者:□何兵

      春节期间和最高法院的几位法官闲谈。 中间,我问了一位法官:“最高法院现在有多 少法官?”他皱起眉头算了算,说:“我也说不 准,估计有六七百吧?你看,死刑复核上收,刑 庭增加二百来号人。民诉法修改,加大民事再 审力度,立案庭增加一两百号人……”
      一、最高法院成了最大法院最高法院有六七百法官,说明最高法院 至少有二百个合议庭,可以向外输出“最终裁 判”。这是个什么概念呢?这就相当于战场上 有二百个“总司令”,可以向外发布最终军事 命令。假如这二百个“总司令”分别在二百个 防区作战,且防区互不交叉,问题并不大。问 题是,法官们的防区交叉不清,有些甚至完全 重叠,这仗怎么打?
      我们来比较一下。美国最高法院法官9 人,日本最高法院法官15 人,英国上议院法 律议员加上常任法官人数,最多时也仅有30 余人……我们的最高法院,当之无愧地成了 最大的法院。最高法院越来越大,其弊害是什 么?
      首先,最高审理的案件必然成倍增长,否 则就是人浮于事。能上最高法院审理的案件, 总是矛盾最复杂的案件。结果最高法院引火 上身,成了社会矛盾的纠集地,不仅有苦难 言,而且与“纠纷在基层,解决在基层”政策选 择,背道而驰。
      其次,最高法院的裁判是最终裁判,对于 地方法院具有指导作用。师长失误,受害的是 全师;总司令失误,受害的是全军!最高法院 一旦裁判失误,就等于向全国法院发出了错 误指令。由于难以承受错判之重责,为了尽量 减少失误,统一法律标准,最高法院的必然选 择是:加大庭长们和审判委员会的监督力度。 这不仅与审、判不能分离的法理矛盾,而且, 假如每个合议庭每年作出三十至四十份裁判 (按每位法官每年承审十多件案件测算),全 院的裁判总数应在六千至八千之间,(按最高 法院2008 年审结7725 件)。庭长们和审判委 员会监督过来吗?除非他们是千眼百臂的巨 人!
      再次,最高法院的法官权力最大,因为他 们是最终裁判者。从“权力使人腐败”这一基 本原理推演,最有权力的人最容易腐败。最高 法院必须建立独特的、无懈可击的防腐制度。 最高法院可能建立这样的制度吗?我们当然 不能否定这种可能性。但如果最高法院能够 建立一套无懈可击的防腐制度,那为什么不 在基层法院推行这样的制度呢?这样不就实 现“矛盾在基层,解决在基层”政治理想了吗? 将“完善防腐制度”的试验,放在最高法院自 身进行,就是将最高法院作了改革的“试验 田”。改革之所以要有试验田,是因为改革存 在失败的风险。为了控制可能失败带来的恶 果,试验田总是越小越好,最高法院是国家的 命根子,怎能成为试验田?
      腐败分子在其未暴露之前,看上去总像 个好人。“一看就像腐败分子”的人,电视上常 有而生活不常有。被双规的最高法院前副院 长黄松有,我见过几次。面孔方正,言谈随和, “看上过就像个好人”。由于不知道腐败份子 在哪里,最高法院的行政长官们,只好将所有 的法官作为防范的对象。其责任之大,心思之 重,可想而知。最高法院领导们的首要任务, 应当是政策和制度的研究与创新;他们研究 的案件,应当是具体重大政策性和法律性的 案件,不能身陷琐务。庞大的最高法院,使领 导们身陷自身行政事务管理,对没有法律和 政策价值的案件把关……最高法院越来越大,还有其它许多弊害, 容不再举。那么,最高法院为什么越来越大 呢?
      二、司法改革方向出了偏差由于基层法院腐败频发,作为承担政治 责任的最高法院,要想办法解决。基层法官腐 败,当然是因为权力失去有效监督。传统和现 在学界的普遍思路是,通过加大上诉审和完 善再审制度来解决问题。其走的是“收权”的 路子。就是将基层法官的权力,通过上诉和再 审,收到审判委员会或上级法院。法官的权力 是审理案件,权力“上收”必须案件“上收”。自 然的结果就是,上级法院的案件越来越多,机 构越来越大,形成“头重脚轻”的司法格局。据 说,刑诉法学界和行政法学界有些人,还在奔 着这个路数在研究。我的研究结论是,这是死 路一条。正确的努力方向是,向基层法院“放 权”!
      香港虽然是特区,但它的法院从法律上 而言,也是地方法院。香港法院享有最终裁判 权,最高法院并不对其监督,但没听说香港法 院出了乱子,更没有香港当事人到最高法院 上访。这是为什么呢?这一确切无误的事实, 值得三思。
      读者和法律界的朋友们可能要问,基层 法官权力有限,都出了这么多乱子,如果再放 权,不是乱上添乱吗?答案是,在放权的同时, 通过制度建设,让人民群众来监督。这就涉及 到“司法民主化与法官职业化”这一司法建设 的核心命题了。如果人民群众不能有效地监 督地方法官,可供选择的道路仅余两条:一、 通过上级法院来监督。如前所言,此路不通。 二、通过同阶官僚来监督,即加大政法委、纪 委、人大对具体案件监督。此路一开,审判 独立无存。败诉的当事人,将上访到政法 委、纪委、人大等一切可以左右法院判决 的机构。诉讼关系更加混乱,上访难题无 以破解。正确答案是什么?
      答案是,通过制度建设,让人民群众有 序地监督地方法官。于此同时,向地方法 官放权,从而实现“纠纷在基层,权力在基 层,解决在基层”的政治理想。据报道,最 高法院要求“各级人民法院要建立健全民 意沟通表达机制,畅通获取社情民意渠 道”。这条路走对了。
      三、司法民主是权力下移的前提上级法院的功能主要在于法律统一, 而非司法公正。如果制度合理,基层法院可以 和上级法院一样公正。缘此,司法改革的正确 方向是向基层放权。为防止权力下放导致权 力滥用,必须配合司法民主性建设:
      其一,完善人民陪审制,从根本上扭转人 民陪审员成为“人民陪座员”这种现状。只有 落实人民审判权,才能落实人民主权,实现司 法的法律性和人民性统一。国外司法审判无 论对错,人民鲜有上访,原因何在?原因之一 是,他们让人民审判人民。对人民的判决不 服,上访到官府又有何用?建议最高法院就此 试点,探索出一套切实可行的经验。
      其二,最高法院制定司法解释,不能仅仅 征求相关行政部门或人大的意见。要充分认 识到,这些解释属于社会规范的一种,是在替 社会立法,必须让社会广泛参与,杜绝少数法 官、学者、官员们闭门为社会立法现象。
      其三,民主评议司法绩效。司法是人民 的,人民当然有权力评估司法的工作。要完善 人民代表大会制度,在保证法院独立审判案 件的前提下,落 实各级人民代表 大会对法院工作 的监督权。此外, 广泛开展对司法 工作的民意调 查。中组部委托 国家统计局在全 国范围内,开展 对组织工作满意 度民意调查。此 举受到各界好 评。这样的措施 应当在司法领域 展开。客观调查是正确决策的基础。人民对司 法满意度到底如何?司法的成绩和缺陷在于 何方?人民希望司法有什么样的进步?对司法 有什么样的新需求?这些问题不是由法院来 回答,而是由社会来回答。只有准确地把握人 民群众新需求,才会正确决定改革的方向,增 强改革的决心和力量。
      其四,让人民有效并有序地参与司法官 员的任用。在执政党提出通过党内民主推动 社会民主,让人民群众有序地参与政治过程 这些命题后,法学界应当研究如何完善并健 全法官任用和提拔制度。法官任前可否公示? 党对司法官员的提名和任用,律师和社会如 何有效参与?应当通过制度设计,使党的意志 准确地反映人民群众的意志。
      其五,法官下沉。为保障司法独立审判, 加强司法权威,中院以上法官由全国人大任 命,他们是国家派驻各地方的法官,而非地方 的法官。为保证法官的公正性,必须彻底切断 法官与地方千丝万缕的联系,国家法官必须 全国巡回。制度上,给予他们丰厚的待遇,不 仅任职期间衣食无忧,退职以后待遇也应基 本不变。在法官国家化以后,最高法院、高级 法院的法官应逐级下沉,压缩最高法院和高 级法院的规模,将审判力量充实到第一线。为 了从制度上保障基层法院的审判力量,应当 规定,中级以上法院的法官必须从基层优秀 法官、检察官和律师中选任。
      第六,司法改革方案,应广泛征求民意。 国家司法制度、诉讼制度的设计和改革,应当 广泛地征求人民群众的意见。司法改革决不 能被看成法官们的自我改革,必须被看成是 国家政治改革的一部分,应当由执政党主导 而不是法官们自我主导。执政党提出的改革 草案,应广泛并有效地征求社会意见,再通过 人大制定法律来实施。只有坚持司法民主性, 在党的领导下,动员人民群众投身到司法建 设中来,司法改革才可能获得源源不断的坚 强动力。
      结语:司法改革需要小岗村司法改革的路,下一步如何走?理论和实 务界争议颇大。比如北京大学法学院的张千 帆教授、贺卫方教授就认为,司法改革应坚持 职业化路线,司法改革不走回头路。而我和其 他一些学者则坚持“法官职业化与司法民主 化”要同时推进———该回头时就回头。虽然各 方争议较大,但大家的共识是:中国的司法改 革,任重道远。没有人敢确保其所提出的改革 方向性建议和具体措施,不出偏差。北大张千 帆教授提出“司法改革需要小岗村”。对此我 无条件赞成。确实,我们没有退路;确实,我们 需要改革;确实,我们不敢保证哪种方案是一 路畅通。为此,我们需要“司法小岗村”,——— 不是一个,而是若干个。
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